مسئله
دولت ها برای سامان دادن به فعالیت های خود جهت تحقق اهداف و منافع عمومی، سیاست ها و برنامه های متنوعی را تدوین و اجرا می کنند. سیاستگذاری و برنامه ریزی سعی دارد آینده را بر مبنای تجارب گذشته طرح ریزی کند. در بیشتر کشورها سازمان های برنامه ریز وظیفه انجام این امور را به عهده دارند هدف اصلی ایجاد این سازمان ها هدایت نظام برنامه ریزی هر کشور است. در ایران، سازمان مرکزی برنامه ریزی در طول دوران فعالیت خود تغییر و تحولات گسترده ای داشته تا به مرحله ای کنونی رسیده است در این نوشتار به طور مختصر به دو پرسش پرداخته می شود چرا باید نظام برنامه ریزی کشور را احیا کرد؟ چگونه باید نظام برنامه ریزی احیا و توسعه یابد؟
مفهوم
برنامه ریزی کوششی است برای هماهنگ ساختن تصمیم گیری های اقتصادی در درازمدت که هدف آن جهت دادن و سرعت بخشیدن به توسعه یک کشور است تا اینکه در جامعه و اقتصاد تغییراتی بنیادی و اساسی و به سرعت به وجود آورد. سال های پس از جنگ دوم جهانی، آغاز و گسترش نظام برنامه ریزی در کشورهای مختلف بود و به روش های برنامه ریزی جامع، بلندمدت، عملیاتی و استراتژیک تدوین و اجرا می شد این رویه های برنامه ریزی متکی بر اجزا و اهدافی در حوزه های مختلف امور عمومی یک جامعه بود. از آغاز دهه ۱۹۸۰ رویه های برنامه ریزی دچار تحول شد و پارادایم مدیریت تغییر کرد، به تدریج ابعاد سیاسی در نظام تصمیم گیری کشورها اهمیت یافت. در این شرایط دیگر برنامه ریزی امری صرفاً فنی و تکنیکی متکی بر تعیین اهداف، مأموریت ها، راهبردها و اقدامات نبود بلکه عوامل سیاسی نقش تعیین کننده ای در برنامه دولت ها ایفا می کردند. در کشورهای توسعه یافته، برنامه ها متناسب با حزب و دولت حاکم تغییر می کند و ناظر به مبانی و اصول حاکم بر اقداماتی است که در یک دوره زمانی مشخص باید انجام شود. از این رهگذار در کشورهای توسعه یافته بیشتر شاهد سیاستگذاری توسعه هستیم تا برنامه ریزی توسعه. ماشین های حزبی و در ادامه دولت های منتخب، سیاست های خود را با حمایت رأی دهندگان تدوین، اجرا و ارزیابی می کنند. اینها مجموعه تحولاتی است که موجب تغییر نظام برنامه ریزی کشورها به نظام سیاستگذاری شده است و ریشه در تحولاتی گسترده در درون و بیرون دولت ها دارد.
احیای سازمان برنامه ریزی؛ چرا؟
در ایران اما با توجه به نقش گسترده دولت در اقتصاد و حجم عظیم دولت از یک طرف و ضعف و عدم کارکرد دقیق احزاب از سوی دیگر ناگزیر از داشتن نظام برنامه ریزی متمرکز است که ریل های مسیر توسعه کشور و جهت گیری تحولات کشور در زمینه ها و سطوح مختلف را مشخص، سازمان دهی و کنترل نماید. از این جهت انجام چنین وظایفی نیازمند وجود یک سازمان قدرتمند، مستقل و دارای توان تخصصی است. در دولت دهم این سازمان دچار وضعیت نابسامانی شد که ریشه در عوامل متعددی داشت و در حوصله این نوشتار نیست اما پیامدهای نابسامانی برنامه ریزی خود را در عدم اجرای برنامه چهارم و تدوین برنامه پنجم توسعه نشان داد. برای جلوگیری از تکرار چنین نابسامانی هایی و حفظ فراگرد توسعه کشور بالاتر از گرایش های جناحی، احیای سازمان برنامه ریزی کشور بسیار ضروری و مهم است. این امر از شعارهای دولت تدبیر و امید نیز بود. هدف اصلی ایجاد این سازمان ها رسیدن به رشد و توسعه سریع از طریق برنامه ریزی ملی است و این سازمان برنامه ریزی توسعه ملی را هدایت می کند. در واقع سازمان برنامه ریزی باید با مراکز قدرت در فرآیند سیاست سازی و سیاستگذاری حلقه های رابطی داشته باشد. برنامه ریزی باید کار مشترک سازمان های سیاسی، کارشناسان برنامه ریز و آمار و سازمان های عملیاتی باشد. از این رو مهمترین وظایف سازمان های برنامه ریزی را می توان به شرح زیر بیان کرد:
پژوهش و بررسی عملکرد برنامه های قبل و مطالعه تغییراتی که در آن به وجود آمده است؛
تدوین سیاست های بخشی و بین بخشی در برنامه های توسعه؛
وضع مقررات، شاخص ها و استانداردهایی متناسب با اهداف و سیاست های تدوین شده؛
تنظیم بودجه کشور متناسب با چشم انداز و سیاست های کلان توسعه؛
ایفای نقش هماهنگ کنندگی.
نظارت بر اجرای سیاست ها و تطبیق توسعه واقعی و توسعه مورد هدف؛
ارزیابی عملکرد و پیشرفت سیاست های به سوی توسعه؛
اخذ بازخورد از گزارش های نظارت و ارزیابی و وارد کردن آن به تنظیم مجدد سیاست ها.
تشکیل سازمان جدید برنامه ریزی؛ چگونه؟
برای تحقق چنین اهدافی باید قوانین مقررات و نظام تقسیم کار، تشکیلات، چارچوب ها و سازوکارهای رسمی سازمان به خوبی سازمان دهی شود است. ساختار درون سازمانی نمایانگر اهداف و وظایف سازمان است و نمودار سازمانی تصویری از ساخت سازمانی را منعکس می کند که می توان از طریق آن به کل سازمان و اجزای آن و روابط میان اجرا پی برد. نوع رابطه سازمان برنامه ریزی یا سایر سازمان ها نیروی انسانی و فرهنگ سازمانی در سازمان برنامه ریزی که وظیفه برنامه ریزی توسعه را به عهده دارد و خود باید دارای نیروی متخصص و کارآمد باشد. چگونگی نیروی متخصص و نگهداری آن و همچنین استفاده بهینه از توان و تخصص افراد و تدبیر راه های ارتقای سطوح عملی و شغلی آنان از جمله مسائلی است که باید مورد توجه سازمان برنامه ریز باشد.
سازمان جدید برنامه ریزی کشور فارغ از عنوان آن باید واجد ویژگی های سازمانی باشد که بتواند اهداف فوق را متناسب با تحولات محیطی دنبال کند:
در سازمان جدید متناسب با اهداف فوق باید سه نظام سیاستگذاری، بودجه ریزی، نظارت و ارزیابی ایجاد شود.
وجود امور استخدامی و منابع انسانی در کنار سه کارکرد فوق خیلی توانمند نخواهد بود.
سازمان جدید باید ارتباط وثیق و قدرتمندی با سایر نهادهای سیاستگذار کشور از جمله مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام داشته باشد. تشکیل کمیسیون های میان سازمانی در این زمینه موثر خواهد بود.
سازمان جدید باید با نهادهای غیردولتی و مدنی نیز ارتباط برقرار کند، درهای خود را به روی آنها بگشاید و گوش شنوایی برای شنیدن صدای آنها داشته باشد ایجاد مرکز ارتباطات عموم و دریافت ایده ها، نظارت و پیشنهادها بسیار ارزشمند است.
سازمان جدی مغز متفکر برنامه ریزی و سیاستگذاری کشور خواهد بود و این مغز متفکر نمی تواند بدون اتاق فکر باشد سازمان دهی اتاق های فکر در مجموعه سازمان جدید بسیار مهم است. این کار می تواند با همکاری مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری انجام شود زیرا این مرکز درصدد تشکیل اتاق فکر استانی و ملی و تأسیس شبکه ملی سیاست پژوهی است.
در همین راستا سازمان جدید باید با دانشگاه ها و پژوهشگاه ها ارتباط مستمر و سازمان دهی شده داشته باشد به ویژه در مرحله ارزیابی سیاست ها این مراکز می توانند ارزیابی مشترک انجام دهند و عملکرد و اثرات برنامه ها را تحلیل نمایند.
در سازمان جدید باید از پژوهش های آینده نگرانه در زمینه تشکیلات اداری دولت، نیروی انسانی و اعتبارات و منابع مالی آتی دولت استفاده نماید.
این سازمان باید متولی انسجام بخشی در نظام سیاستگذاری کشور باشد و سیاست های کلان، وزارتی(بخشی) و خرد(سطح محلی) را هماهنگ نماید.
سیاست های تدوین شده در این سازمان باید ماهیت هدایت گرانه داشته باشد یعنی خطوط و ریل ها را تعیین کند.
دوره زمانی تدوین سیاست ها و برنامه های توسعه در سطح میانی و خرد به دوره آغاز و پایان دوره ریاست جمهوری هماهنگ باشد تا گفتمان و شعارهای دولت منتخب با سیاست های میانی و خرد هماهنگ باشد.
سیاست های کلان که ماهیت بلندمدت هم دارند متناسب با چشم انداز کشور و با همکاری نهادهای سیاستگذار تدوین شوند.
سازمان جدید گزارش و تفسیرهای دوره ای مدون و منسجمی از شرایط کنونی و آینده کشور تهیه و در دسترس عموم قرار دهد.
نتیجه
سازمان جدید برنامه ریزی ایران باید واجد ویژگی های هوشمندی(استفاده از نیروی متخصص و اتاق فکر)، آینده نگری(دارای تفکر استراتژیک و آینده پژوهانه)، سیاستگذار(سیاست ساز و تصمیم گیر)، ناظر و ارزیاب، بین بخشی(برخوردار از ارتباطات بین سازمانی)، مشارکت جو(دارای ارتباط قوی با نهادهای مدنی و مردمی) باشد. در نتیجه باید نام و عنوانی انتخاب شود که این ویژگی ها را منعکس کند. عناوینی مانند «سازمان برنامه ریزی و ارزیابی»، «سازمان سیاستگذاری و ارزیابی توسعه کشور»، «سازمان سیاستگذاری توسعه کشور» و عناوین مشابه می تواند گویا و دقیق باشند. عنوان «مدیریت و برنامه ریزی» نوعی همپوشانی را نشان می دهد زیرا برنامه ریزی یکی از وظایف و ارکان مدیریت است. عنوان «سازمان برنامه و بودجه» نیز ناقص است و وظیفه نظارتی و ارزیابی را منعکس نمی کند. علاوه بر این، عنوان سازمان پیشنهادی باید معطوف به توسعه کشور نیز باشد زیرا هدف غایی سازمان برنامه ریزی هر کشور دستیابی به توسعه است و این امر در هیئت توسعه اقتصادی سنگاپور و هیئت برنامه ریزی اقتصادی کره جنوبی نیز منعکس شده است. در این راستا تدوین الگوی بومی توسعه کشور بر مبنای اصول جهانشمول توسعه پایدار و متناسب با مقتضیات بومی کشور نیز ضرورت دارد زیرا این الگوی به مثابه نظریه و روح حاکم بر سیاست های توسعه کشور می تواند به این سیاست ها انسجام بخشد و فرآیند توسعه کشور را سازمان دهی کند.
یحیی کمالی
منشر شده در روزنامه دنیای اقتصاد شنبه ۷ تیر ۱۳۹۳ شماره ۳۲۳۳
